Организационно-институциональный подход к анализу принятия политических решений (ППР) имеет довольно разноплановые дисциплинарные и теоретические источники. На его формирование повлияли как традиционный, или “старый”, институционализм, ставивший во главу угла изучение формальных структур и официальных норм, так и сложившийся на стыке политологии и социологии “новый” институционализм, берущий в расчет анализ неформальных иерархий и неофициальных правил игры, а также выделившаяся в 1950 — 1960-е годы в особую дисциплину теория организаций. На сегодняшний день в рамках организационно-институционального подхода существуют три базовые модели: социологического неоинституционализма, политического институционализма и организационной логики. Рассмотрим кратко каждую из них.

Модель социологического неоинституционализма начала разрабатываться еще в 1940 — 1950-е годы американским социологом Ф.Селзником и к 1970 — 1980-м годам, после выхода в свет трудов Дж.Марча, Дж.Олсена, П. Ди Маджио и др., по сути оформилась в самостоятельное теоретико-методологическое направление. Опорой для некоторых работ данного направления послужили принципы системного и структурно-функционального анализа. Селзник пытался использовать их при исследовании организаций, которые интерпретировались им как комплексные и органические микросистемы, находящиеся в процессе адаптации к внешней среде [1] . Более умеренный взгляд на роль внешнего контекста в жизни организаций был представлен в совместном труде Дж.Марча и Г.Саймона “Организации” (1950), где указывалось на необходимость сбалансированного анализа внутренней и внешней среды. В известном смысле именно эти идеи Селзника и Марча и дали толчок развитию двух важнейших разновидностей социологического институционализма: “открытой”, или “инвайроментальной” (environment), и “синтетической”.

“Открытая” модель социологического институционализма. В своей классической работе “Органы управления долиной Теннеси” (1949) Селзник проанализировал ситуацию, сложившуюся на названной территории в 1930 — 1940-е годы, после принятия Конгрессом США закона о децентрализации региональных институтов [см. Selznik 1949], и на базе этого эмпирического исследования сформулировал ряд весьма важных теоретических выводов. Во-первых, по его заключению, функционирование государственной организации определяется не столько ее официальными целями и формальной структурой, сколько вызовами и давлениями, исходящими от внешней социальной или институциональной среды. Во-вторых, такая организация сама оказывает влияние на окружающий мир, нередко становясь агентом его изменения. Иными словами, сильная и эффективная организация в известной мере может “менять” свою внешнюю среду. Делая подобные выводы, ученый фактически разводит “внешнее”, институциональное измерение организации с ее “внутренней”, неформальной структурой [2] . Хотя государственные органы и уполномочены выполнять институциональные функции и принимать решения, в реальной жизни те постоянно корректируются под воздействием агрессивной и неопределенной социальной среды.

Развитие данной версии социологического институционализма было продолжено в 1980 — 1990-е годы американскими социологами П. Ди Маджио и У.Пауэллом, разработавшими концепцию “институциональной изоморфности” и “организационного поля” [см. Di Maggio, Powell 1991]. Ученые начали свой анализ с критического разбора так наз. “закрытой” модели бюрократической организации, восходящей еще к политико-социологическим взглядам М.Вебера, который видел в “железной клетке” бюрократии необходимую и рациональную форму регулирования капиталистической экономики. Вместо “закрытой” модели бюрократического принятия решений Ди Маджио и Пауэлл предложили “открытую” модель “организационного поля” как совокупности организаций, участвующих в кооперативных решениях и образующих специфическую сферу социальной жизни. В соответствии с данной моделью, любой государственный орган принимает решения в определенной институциональной среде, включающей государственные ведомства и общественно-политические объединения, коммерческие и некоммерческие организации [3] . В “организационном поле” ППР постоянно сталкиваются множество заинтересованных структур, имеющих разные цели, статусы и роли.

В любой из сфер принятия государственных решений “организационное поле” образует некую иерархию межорганизационных отношений, возникающую в результате упрочения взаимозависимости организаций, структуризации социального пространства, информационного обмена. В этих условиях в организационном поле проявляется феномен “изоморфности”, базирующийся на трех механизмах: принудительности, миметики и нормативности. Первый из этих механизмов обусловлен жестким воздействием внешних формальных и неформальных, официальных и социокультурных ограничений [4] , второй связан с воспроизводством или имитацией тех или иных стереотипов деятельности, сложившихся на данном поле [5] , третий — с профессионализацией персонала организаций и формированием общекорпоративной культуры. Существуют самые разнообразные виды ассоциаций и неформальных клубов, которые объединяют мэров, губернаторов, судей, депутатов, экспертов, лоббистов и т.д., способствуя обмену информацией, символами, идеями, а тем самым — усилению однородности и единообразия в государственном управлении. Именно вследствие такой “изоморфности” управленческого процесса, согласно Ди Маджио и Пауэллу, “открытый” организационно-институциональный контекст и играет определяющую роль в механизме принятия решений.

Несколько иной точки зрения придерживаются сторонники “синтетической” версии социологического институционализма, наиболее радикальным выражением которой стала ранняя модель Марча и Олсена, разработанная в начале 1970-х годов совместно с М.Коэном и получившая метафорическое название “модель мусорной корзины” (garbage can) [см. Cohen et al. 1972: 1]. В рамках предложенной в данной модели трактовки система ППР состоит из четырех относительно взаимно автономных элементов: (а) проблемы; (б) способы их решения (solutions); (в) лица, принимающие решения, и (г) диапазоны выбора. Поскольку возникновение проблем далеко не всегда совпадает по времени с появлением вариантов их решения, а приход способных управленцев — с открытием соответствующих “окон возможностей” (windows of oppоrtunities), институты нередко “сбрасывают” то проблемы, то варианты их решений в своего рода “мусорную корзину”. Зачастую решения принимаются до того, как проблема четко определена и структурирована, или тогда, когда по тем или иным причинам миновала сама возможность утверждения подготовленной альтернативы. Другими словами, уровень динамики параллельных потоков, составляющих принятие государственных решений, различается по темпам и фазам, и потому “формирование публичной политики в чем-то аналогично наполнению корзины мусором” [см. Hill 1997: 107].

Конечно, интерпретация ППР как спонтанного и хаотичного потока (или потоков) не может не вызывать серьезных возражений. Ведь в условиях “неконтролируемой энтропии” принятие решений оказывается объектом интуитивных и реактивных импровизаций политиков и администраторов, а само моделирование публичной политики низводится до изучения отдельных случаев, из которых методом “проб и ошибок” извлекаются некие полезные уроки. Неудивительно, что со временем даже авторы рассматриваемой концепции перешли на более умеренные позиции. Так, в одной из поздних статей Марч и Олсен признают, что ППР осуществляется в известных институциональных рамках. Институты задают культурно-символические и нормативно-регулятивные форматы деятельности агентов принятия решений: “Поскольку политические акторы строят свое поведение путем выбора различных его вариантов, им приходится действовать, имея в голове ясные представления об альтернативах и их последствиях, о приоритетных интересах и стратегических целях, а эти последние в значительной степени определяются тем институциональным контекстом, в рамках которого оперируют данные игроки” [March, Olsen 1996a: 251].

Важнейшее место в концепции Марча и Олсена занимает понятие “институциональный порядок”. В своей программной статье “Новый институционализм: организационные факторы в политической жизни” (1984) ученые указывают, что традиционная политическая теория трактует проблему порядка в ракурсе либо “политического договора”, отраженного в конституциях, законах и прочих стабильных правилах, либо “морального долга”, чаще с опорой на религиозные нормы. При этом вне поля зрения остаются другие два вида порядка: порядок, основанный на разумности, и порядок, установленный в ходе “соперничества и принуждения” [6] . По мнению авторов методологии “нового” институционализма, все эти четыре типа порядка неразрывно связаны. Политический порядок, считают они, должен рассматриваться как совместная деятельность и общение людей, строящиеся на договоре и долге, рациональности и целеполагании, соперничестве и конфликте, и лишь затем быть конкретизирован в концептах исторического, темпорального, эндогенного, нормативного, демографического и символического порядков [см. March, Olsen 1996b].

Как видно из приведенного выше описания, важнейшим изъяном модели социологического неоинституционализма является наличие множества “разрывов” между микро- и макроуровнем, т.е. между деятельностью отдельных акторов, с одной стороны, и функционированием институциональной системы — с другой. Стремясь преодолеть эти “разрывы”, американский политолог Э.Остром попыталась синтезировать указанную модель с теорией “рационального выбора”, соединив в своей концепции ППР индивидуальные акции с институциональными правилами [см. Ostrom 1986а, 1986b, 1990]. Точкой отсчета в его анализе принятия решений выступают действия отдельных акторов, обладающих определенными ресурсами, интересами и приоритетами. Каждый индивид, участвующий в политико-управленческом процессе, постоянно попадает в ситуации, требующие принятия решений (decision situations). Но, согласно Остром, любая подобная ситуация есть следствие сложившихся институциональных правил, социоэкономических условий, системы регулирования общественных ресурсов (или благ) и давления общественного мнения. Говоря марксистским языком, ППР является результатом взаимодействия “субъективного фактора” (индивидуальная активность) с комплексом “объективных факторов” (условия среды, правила игры, общие ресурсы и т.д.).

Далее ученый предлагает свою классификацию институциональных правил, посредством которых осуществляются агрегирование индивидуальных действий в коллективные решения, распределение индивидов по властным ролям и позициям, а также коммуникации между акторами. Действительно, между индивидуальным голосованием гражданина и принятием конституции на всеобщем референдуме весьма непросто установить прямые причинно-следственные связи. Еще сложнее вскрыть обратные связи, определяющие влияние конституционных норм на политическое участие индивида. Чтобы объяснить опосредованный характер взаимодействия государственных решений и индивидуального поведения, Остром выделяет три тесно связанных между собой уровня функционирования институтов: операциональный, коллективного выбора и конституционный. На операциональном уровне отраслевой государственный орган вырабатывает свои ведомственные решения. На уровне так наз. коллективного выбора принимаются законодательные акты, которые регламентируют деятельность самих государственных органов. На конституционном уровне вводятся высшие нормы, регулирующие деятельность даже законодателей, в т.ч. федерального парламента. Из этого следует, что деятельность по принятию решений носит иерархический характер: вышестоящие центры ППР задают правила принятия и исполнения решений для нижестоящих. При этом рядовые граждане действуют в основном по правилам нижнего, операционального, уровня, тогда как нормы конституционного и коллективного уровней выступают для них лишь в качестве опосредованных низовыми процедурами ориентиров.

В отличие от социологического неоинституционализма с его упором на роль социетальной среды, модель политического институционализма, возникшая в рамках западной политической науки как реакция на господствовавшие там в 1950 — 1970-е годы системный редукционизм и структурно-функциональный подход, исходит из автономии государства и доминирования внутренних механизмов организаций. Одним из создателей данной модели стала профессор Гарвардского университета Т.Скочпол, предложившая возродить изучение государственных институтов на новой основе [см. Scockpol 1985]. Отметив, что государственные институты во многих западных странах демонстрируют способность к продолжительному и стабильному существованию, исследовательница указала на то, что публичная политика формируется прежде всего государственными чиновниками. При этом степень автономности последних в вопросах ППР определяется тремя главными обстоятельствами: (а) международными позициями государства, (б) воспроизводством внутреннего порядка и (в) совокупностью организационных условий. Не отрицая значения экономических, социальных и культурных факторов в принятии решений, Скочпол все же помещает в центр анализа институциональный контекст государственной политики, что, в свою очередь, превращает госбюрократию в главный объект исследования.

Дальнейшее развитие линия политического институционализма получила в коллективной работе с довольно провокационным названием “Значимы ли институты?” (1993). Помимо множества исследований конкретных случаев из различных областей государственно-публичной политики США, Великобритании, Нидерландов, Канады, Франции, Германии и Японии, этот труд включал в себя общую модель, разработанную редакторами сборника Р.Уивером и Б.Рокманом. Согласно заключению этих авторов, институциональный формат (организационный дизайн) стимулирует либо, наоборот, сдерживает процесс ППР, а также уровень разработки и осуществления государственной политики, влияя тем самым на способность правительственных органов делать адекватный стратегический выбор и добиваться качественных политико-управленческих результатов в экономической, социальной и прочих областях. Вместе с тем Уивер и Рокман высказали ряд соображений, предполагавших корректировку тезиса об определяющей роли институциональных структур в сфере публичного управления. В частности, они обратили внимание на то, что:

— хотя институты безусловно влияют на уровень государственного управления, их воздействие носит в основном дискретный характер;

— некоторые институциональные условия могут как позитивным, так и негативным образом сказываться на отдельных параметрах управления;

— способность к эффективному принятию решений в разных отраслях госуправления может заметно варьировать даже в рамках одной политической системы;

— институциональное воздействие на государственную политику проявляется через качество принимаемых решений;

— эффективность управления напрямую не связана с парламентским или президентским типами ППР;

— “разделенный” партийный контроль над деятельностью органов законодательной и исполнительной власти осложняет управленческий процесс, особенно в плане формирования приоритетов государственной политики;

— различия в электоральных нормах и моделях могут иметь для публичной политики не меньшее значение, чем сами институты управления;

— институциональное устройство требует взаимообмена полномочиями;

— правительства в состоянии преодолевать институциональные ограничения путем создания соответствующих противовесов [см. Weaver, Rockman 1993: 446].

Подводя итоги проведенному в книге исследованию, Уивер и Рокман констатировали, что в различных странах и областях управления концентрация в руках институтов властных полномочий имеет далеко не одинаковые последствия с точки зрения эффективности государственной политики, причем разброс результатов весьма велик — от однозначно позитивных до резко негативных. Отсюда следовал вывод: связь между институциональным устройством и эффективностью государственной политики носит не прямой, а опосредованный условиями и проблемами страны (т.е., по сути, все той же “внешней” социальной средой) характер, что порой и вызывает к жизни новые институциональные структуры.

Итак, круг рассуждений о природе ППР вновь замкнулся. Начав с допущения об автономии государства, сторонники политического институционализма фактически вернулись к признанию весомой роли в процессе ППР социетальной среды, экономических и культурных факторов, и прежде всего — интересов и идей акторов.

Основы последней, третьей, разновидности организационно-институционального подхода — модели организационной логики — были заложены в монографии “Сущность решения” (1971) профессора Гарвардского университета Г.Аллисона, который одним из первых стал использовать парадигму организационного поведения для анализа внешней политики. На рубеже 1960 — 1970-х годов такой поворот выглядел весьма новаторским. Аллисон рассматривал правительство как “огромный конгломерат относительно свободно ассоциированных организаций, каждая из которых живет своей особой жизнью” [Allison, Zelikow 1999: 143]. Соответственно, принятие правительственных решений трактовалось им как результат практической деятельности (outputs) больших организаций, функционирующих в соответствии со стандартными образцами (patterns) поведения. В результате акценты в исследовании ППР были смещены на изучение “организационной логики” (т.е. “работы” организационных процедур и регламентов), комплексных взаимодействий внутри государственных органов и между ними, а также стереотипов организационной культуры и форм организационного поведения. Основной тезис Аллисона заключался в том, что в центре анализа должна находиться логика комплексного правительственного действия, которое, в свою очередь, складывается из акций различных ведомств, нередко находящихся в отношениях конкуренции и торга [7] .

Любую ситуацию, в которой принимается решение, можно свести к “организационным выходам” (organizational outputs). Именно в таком духе Аллисон интерпретирует ситуацию, сложившуюся во время Карибского кризиса 1962 г. С его точки зрения, даже в столь острых условиях принятие решений происходит в достаточно четких организационных рамках, поскольку задолго до этого были установлены соответствующие правила и стандартные процедуры, которые задают и предопределяют логику организационного поведения. Из этого следует, что процесс ППР в огромной степени зависит от так наз. “способностей организации”.

Завершая анализ отдельных версий организационно-институционального подхода, попробуем выделить те черты, которые присущи данному подходу в целом. Организационно-институциональный подход соединяет в себе идеи, пришедшие из политической, социологической и организационной наук. В рамках всех его разновидностей категории “политический институт” уделяется гораздо большее внимание, нежели понятию “политическая организация” [8] . При этом считается, что политические институты выполняют две важнейшие для процесса ППР функции: социализируют индивидов, входящих в состав элиты, бюрократии и групп интересов, адаптируя их к правилам политической игры, и обеспечивают коллективное целедостижение в соответствии с установленными ограничениями и ресурсами, извлекаемыми из внешней среды [см. Offe 1996: 203]. В результате рассматриваемый подход позволяет анализировать механизм ППР под углом зрения существующих норм и традиций, форм и регламентов, процедур и операций, что весьма важно для концептуализации этого гиперсложного комплекса [см. Edeberg 1999: 156].

Модели политико-управленческого цикла

Для дальнейшего продвижения в понимании закономерностей ППР следует обратиться к концепциям, описывающим и объясняющим этот процесс в динамике. Выше мы уже затрагивали вопрос о системно-динамическом измерении ППР. Данный аспект анализа требует рассмотрения политико-управленческой системы с точки зрения ее воспроизводства и изменения в определенном пространственно-временном континууме. Этим условиям во многом удовлетворяют модели политико-управленческого цикла [9] , интерпретирующие ППР как динамический процесс, состоящий из функционально определенных и последовательно расположенных стадий (или фаз). В 1970 — 1980-х годах такие модели считались базовыми в трактовке принятия государственных решений [cм. MaeKelly, Palumbo 1992: 651], да и сегодня у них сохранилось немало сторонников.

В основе генезиса концепции политико-управленческого цикла лежали два источника. Первым из них выступал системно-функциональный подход к политическому процессу, нашедший свое отражение в общей теории политической системы, сформулированной Д.Истоном и Г.Алмондом в 1950 — 1960-е годы [10] . Именно теория политической системы и подготовила необходимую почву для разработки динамико-стадиальной модели принятия решений, позволив связать стадии управленческого процесса (policy process) с ключевыми фазами процесса политического (political process) [11] . Вторым источником данной модели стали идеи рационалистской эвристики, выдвинутые Дж.Дьюи и Г.Саймоном, а также бихевиоралистская концепция Г.Лассуэлла [12] [Lasswell 1956]. В итоге к последней трети ХХ в. сложились ключевые “онтологические” (теория макрополитического процесса) и “эпистемологические” (концепции функционально-фазовой работы и эвристического “решения проблем” политиками и аналитиками, участвующими в управленческом процессе) предпосылки процессуального толкования ППР. При этом в соответствующую концепцию был инкорпорирован понятийный аппарат как системно-функционального (“вход”, “выход”, “результат” и др.), так и когнитивно-эвристического (“определение проблемы”, “формирование альтернатив”, “оценка последствий” и др.) подходов.

Модели политико-управленческого цикла опираются на эвристический принцип рационального упорядочивания процессов человеческой деятельности при помощи логически сопряженных процедур и операций [13] . В рамках таких моделей ППР рассматривается как более или менее целостный процесс, состоящий из отдельных согласованных между собой стадий и динамично развивающийся в социально-политическом пространстве и во времени. Данный процесс носит циклически-круговой характер — последние фазы каждого его витка обеспечивают “обратное воздействие” и создают условия для витка последующего. Постулируется также определенная корреляция между стадиями “управляющего”(т.е. управленческого) и “управляемого” (т.е. политического) процессов.

На сегодняшний день разработано довольно много разновидностей моделей политико-управленческого цикла, отличающихся друг от друга по числу фаз [14] , их содержанию, способам сопряжения и по характеру связей между ними. Рассмотрим некоторые из них.

Одна из первых моделей подобного типа предложена в работе английского политолога У.Дженкинса “Политический анализ: политическая и организационная перспективы” (1978), где выделяются семь фаз политико-управленческого цикла: инициирование решения, анализ информации, заключение, решение, его осуществление, оценка результатов, завершение цикла [см. Jenkins 1978: 17]. В еще одной относительно ранней модели, сконструированной другими английскими исследователями Б.Хогвудом и Л.Ганном в книге “Политический анализ для реального мира” (1984), обозначены уже девять этапов ППР: решение о том, что надо принимать решение; решение о том, как принимать решение; определение вопроса; прогнозирование; формулирование целей и приоритетов; анализ альтернатив; осуществление политики, ее мониторинг и контроль; оценка и обзор; утверждение результатов и завершение цикла [см.Hogwood, Gunn 1984: 4]. Примечательно, что, несмотря на все различия между этими моделями, им обеим присуще стремление соединить “эпистемологическую компоненту”, отражающую субъективную деятельность политика (например, инициирование решения), с некими “онтологическими факторами среды”, которые ему приходится преодолевать (особенно в фазе осуществления решения).

В более современных версиях циклической модели число фаз политико-управленческого цикла обычно не превышает пяти-шести. Весьма показательна в этом отношении конструкция, разработанная американскими политологами Дж.Андерсоном и У.Данном еще в 1970 — 1980-х годах, но считающаяся базовой по сей день. Согласно данной конструкции, управленческий процесс состоит из пяти фаз: (1) построение политической повестки дня и выделение приоритетных проблем; (2) разработка альтернативных вариантов решения, отражающих проекты возможных действий; (3) выбор и официальное утверждение (легитимация) оптимального варианта решения; (4) реализация решения в политической практике; (5) оценка правительством полученных результатов [см. Anderson 1994, Dunn 1994]. После этого цикл выходит на очередной виток и все повторяется снова [15] .

Взлет популярности моделей политико-управленческого цикла пришелся на 1970 — 1980-е годы, однако уже тогда лежащая в их основе концепция была подвергнута серьезной критике. Так, в частности, американский политолог Р.Накамура, указав на надуманный схематизм данной концепции и ее отрыв от реального управленческого процесса, который вовсе не похож на аккуратную и монотонную ленту заводского конвейера, увидел в ней пример “ученической политико-управленческой науки” (textbook policy science) [см. Nakamura 1987: 142]. В целом высказанные в ее адрес замечания можно суммировать следующим образом:

— циклическая модель носит искусственный рационально-эвристический характер и не поддается строгой эмпирической верификации;

— она не раскрывает каузальных связей, причин и путей продвижения решения от одной стадии к другой;

— стадиальный подход акцентирует внимание на последовательном поступательном движении решения “сверху вниз”, не учитывая “низовой” уровень включения в процесс бюрократии и других акторов;

— понятие политико-управленческого цикла (в том его смысле, в котором оно используется сегодня) игнорирует многоуровневость государственного механизма, каждый из органов которого может быть представлен в виде цикла, взаимодействующего с циклами других госорганов;

— указанная модель не в состоянии обеспечить адекватное и интегральное описание управленческой и аналитической работы, поскольку политический анализ функционально сводится в ней к последней фазе управленческого цикла — оценке результатов решений [см. Sabatier, Jenkins-Smith 1993: 1].

Эти и другие очевидные слабости концепции политико-управленческого цикла и подтолкнули ряд политологов к выдвижению альтернативных трактовок процесса ППР. Среди подобных альтернатив наиболее интересными представляются модели “политико-управленческих потоков” (policy streams) Д.Кингдона и “раундов” (rounds model) Г.Тейсмана.

“Потоковая” модель ППР была сформулирована Кингдоном в монографии “Повестки дня, альтернативы и политические курсы государства” [см. Kingdon 1984]. Отталкиваясь от высказанной в рамках концепции “мусорной корзины” идеи о временном разрыве между появлением проблем и возникновением организационных возможностей их преодоления, ученый предположил, что в рамках политико-управленческого процесса “параллельно” (а не “последовательно”) действуют три отдельных потока: “поток проблем” (problem stream), “поток решений” (policy stream) и “политический поток” (political stream). Чтобы обосновать свою гипотезу, Кингдон провел исследование процессов разработки и принятия государственных решений в сферах транспорта и здравоохранения в 1976 — 1979 гг. Опираясь на информацию, полученную в ходе интервью с 247 отраслевыми администраторами, политиками и активистами, и изучив 23 конкретных случая государственных решений, он пришел к выводу, что “потоки проблем” в отдельных областях политики состоят из совокупности вопросов, отобранных политиками и администраторами из множества существующих. По его заключению, попадание проблем в зону их внимания обеспечивают три основных механизма: “индикаторы”, которые служат для определения ранга и характера проблем (здесь особенно важны официальные доклады и оценки); “события”, заставляющие акторов сфокусироваться на тех или иных вопросах (например, стихийные бедствия или транспортные катастрофы), и, наконец, “обратные связи”, посредством которых доставляется информация о текущей обстановке, фиксируются затруднения при достижении целей или же непредвиденные последствия принятых решений.

Затем Кингдон обращается к другому потоку — “решений”. Этот поток представляется ему чем-то вроде “протобульона”, в котором “варятся идеи-ингредиенты” тех или иных государственных решений, причем одни варианты решений всплывают на поверхность, тогда как другие уходят на дно. В политической среде, где готовится этот “бульон”, действуют “политические предприниматели” (policy entreprenеurs), “пытающиеся инвестировать ресурсы различных типов в надежде на их возвращение в будущем в форме предпочтительных для себя решений” [см. Kingdon 1984: 151]. Но чтобы быть принятым обществом, вариант решения, предложенный “политическим предпринимателем”, должен отвечать следующим критериям: он должен быть технически обоснованным, соответствовать доминирующим ценностям и предусматривать те ограничения, в рамках которых он сможет работать. В ходе “кипения бульона”, т.е. борьбы между различными “антрепренерами от политики”, создается перечень предложений, из числа которых и формируется пакет альтернатив в правительственной повестке дня.

Последний поток, выделенный Кингдоном, “политический”, распадается на такие элементы, как национальное сознание (общественный климат и мнение нации); организованные политические силы (легислатуры, политические партии и группы давления); управление (изменения в персонале государственных органов и законодательстве) и способы достижения консенсуса (торг, отступные и пр.).

В критические моменты, когда в социальном пространстве открывается “окно возможностей” для соединения проблем, решений и политик, три указанных потока сливаются воедино. В итоге возникает высокая вероятность попадания сформулированного вопроса в политическую повестку дня и принятия в соответствующей сфере управления адекватного публичного решения. Конкуренция между различными “параллельными” потоками проблем, их решений и участников дает на выходе модель, уходящую от жесткой согласованности и логической временной последовательности тех или иных фиксированных ступеней ППР.

Другая концепция политико-управленческого процесса — “модель раундов” — была разработана Тейсманом совсем недавно. Прежде чем приступить к ее конструированию, голландский политолог проанализировал сильные и слабые стороны уже известных нам “фазовой” и “потоковой” моделей, придя к заключению (близкому к сделанному в свое время Аллисоном) о необходимости многомерного анализа ППР сквозь призму различных подходов, которые должны дополнять друг друга [16] . “В принятие решений вовлечены множество акторов, которые вносят в этот процесс собственные представления о проблемах, возможных решениях и политических вердиктах, — отмечает он. — Чтобы понять характер принятия решений, ученый должен сосредоточить внимание на многообразии акторов и целей, на способах решений и их динамике, а также на взаимодействии между этими элементами” [Teisman 2000: 943].

При сравнении моделей “фаз” и “раундов” неизбежно напрашивается аналогия с рассмотренной выше оппозицией “ограниченной рациональности” и “инкрементализма”, где принцип рационализированного холизма в описании управленческого механизма также противостоит идее борющихся акторов, входящих в состав одного и того же механизма. Отстаивая тезис о комплексном характере процесса ППР, динамику которого обеспечивают продвигающие свои варианты решений политические агенты, создатель “раундовой” модели безусловно следует инкременталистской традиции. Не отказываясь полностью от идеи разделения политико-управленческого процесса на определенные этапы, ученый утверждает, что каждый “раунд принятия решения” (decision making round) представляет собой прежде всего результат взаимодействия отдельных решений, отстаиваемых различными игроками. Состав же акторов, соотношение сил, а иногда сами правила игры меняются от раунда к раунду.

В центре внимания Тейсмана находятся так наз. “ряды решений” (rows of decisions), принимаемых основными участниками раундов. Их взаимное наложение и пересечение (торг, борьба и компромиссы) результируют тот или иной раунд, и в итоге складывается промежуточная конфигурация публичного решения, которая в ходе следующего раунда вновь может быть подвергнута коррекции. С этой точки зрения нет и быть не может единого и неизменного политического решения, принятого в какой-то момент раз и навсегда. Практика исполнения законодательных и административных актов показывает, что решения много раз корректируются, а то и просто пересматриваются. В этом смысле вообще не существует четкого момента принятия решения, поскольку при реализации последнего его характеристики и ресурсы, а также проблемы и задачи неоднократно могут поменяться и уточниться. “Сам отсчет начала и завершения раунда принятия решений связан с утверждением определенной версии формирования проблемы и с ‘виртуальным’ принятием ее одним или несколькими акторами”, — констатирует Тейсман [Teisman 2000: 947]. Эта формула очень напоминает то, что в отечественной практике называется “решением в рабочем порядке”, “рабочими договоренностями” или “протокольным” решением. Иными словами, согласно рассмотренной концепции, всякое публичное решение в процессе своего утверждения и осуществления проходит через множество “виртуальных” состояний, результирующих ту или иную комбинацию субрешений, которые проталкиваются заинтересованными игроками, участвующими в том или ином раунде этой длинной и непростой игры.

Несмотря на серьезную и обоснованную критику в ее адрес, концепция политико-управленческого цикла все еще сохраняет довольно сильные позиции в научной и учебной литературе. Многие политологи (Андерсон, Хилл, Парсонс и др.) видят в ней своего рода “спасательный круг”, позволяющий не утонуть в океане гиперкомплексности и многообразия политических решений и хоть как-то упорядочить процесс работы с колоссальными объемами информации. Вместе с тем даже многие сторонники данной концепции признают, что “политико-управленческий цикл является скорее аналитическим приемом (analytical device), с помощью которого обозначаются отдельные критические точки продвижения политических решений, нежели универсальным описанием реального процесса, через который проходят разнообразные решения” [MaeKelly, Palumbo 1992: 651]. В своем традиционном варианте стадиально-циклическая модель управленческого процесса выступает сегодня главным образом в качестве рабочего инструмента с ограниченным дескриптивным и объяснительным потенциалом.

* * *

В заключение попытаемся упорядочить рассмотренные выше методологические подходы к анализу ППР, используя следующие характеристики: дисциплинарные истоки; роль агентов и структур; содержание доминирующих ориентиров и регулятивов; способы продвижения решений (см. табл. 1).

Таблица 1

Основные методологические подходы и концептуальные модели анализа политических решений

В целом проведенный анализ позволяет констатировать, что когнитивный, сетевой, институциональный и системно-функциональный подходы явно тяготеют к холистическому доминированию целостных структур над агентами принятия решений, тогда как в бихевиорализме, инкрементализме, теории рационального выбора и ряде концепций репрезентации (плюрализм, элитизм, неомарксизм, неокорпоративизм) преобладающую роль играют групповые или индивидуальные акторы.

За прошедшие полвека так и не удалось создать теорию, способную комплексно отразить все основные аспекты системы принятия решений. В то же время наметились некоторые линии, по которым, хоть и через взаимную критику, идет сближение отдельных подходов. Такое сближение, в частности, прослеживается при разработке относительно новых моделей — “институционального общественного выбора” Остром (институционализм и рациональный выбор), “эволюции политико-управленческих сетей” Хея и Ричардса (сетевой и системно-функциональный подходы), “раундовой модели” Тейсмана (системно-функциональный, сетевой и инкременталистский подходы) и др. Иными словами, уже начала вырисовываться перспектива интеграции концептов и идей из разных методологических источников, что со временем может привести к формированию обобщенной синтетической теории.

Дегтярев А.А. 1998. Основы политической теории. М.

Allison G., Zelikow P. 1999. Essence of Decision: Explaining the Cuban Crisis Missile. N.Y.

Anderson J. 1994. Public Policymaking: An Introduction. Boston.

Cohen M., March J., Olsen J. 1972. A Garbage Can Model of Organizational Choice. — Administrative Science Quarterly, № 17.

Di Maggio P., Powell W. 1991. The Iron Cage Revisited: Institutional Isomorfism and Collective Rationality in Organizational Fields. — Powell W., Di Maggio P. (eds.) New Institutionalism in Organizational Analysis. Chicago.

Dunn W. 1994. Public Policy Analysis: An Introduction. Englewood Cliffs.

Egeberg M. 1999. The Impact of Bureaucratic Structure on Policy Making. — Public Administration, vol. 77, № 1.

Hill M. 1997. The Policy Process in the Modern State. L.

Hogwood B., Gunn L. 1984. Рolicy Analysis for the Real World. L.

Jenkins W. 1978. Policy Analysis: A Political and Organizational Perspective. L.

Kingdon J. 1984. Agendas, Alternatives and Public Policies. Boston.

Lasswell H. 1956. The Decision Process: Seven Categories of Functional Analysis. College Park.

MaeKelly R., Palumbo D. 1992. The Theories of Policy Making. — Hawksworm М., Kogan M. (eds.) Encyclopedia of Government and Politics. L., N.Y.

March J., Olsen J. 1996а. Institutional Perspectives on Political Institutions. — Governance, vol. 9, № 3.

March J., Olsen J. 1996b. The New Institutionalism: Organizational Factors in Political Life. — Brown B., Macridis R. (eds.) Comparative Politics: Notes and Readings. Boulder.

May J., Wildavsky A. (eds.) 1978. The Policy Cycle. Beverly Hills.

Nakamura R. 1987. The Textbook Policy Process and Implementation Research. — Policy Studies Review, vol. 7.

Offe C. 1996. Designing Institutions in East European Transitions. — Goodin R. (ed.) The Theory of Institutional Design. Cambridge.

Ostrom E. 1986a. A Method of Institutional Analysis. — Kaufman F., Magone G., Ostrom E. (eds.) Guidance, Control and Evaluation in the Public Sector. Berlin, N.Y.

Ostrom E. 1986b. An Agenda for the Study of Institution. — Public Choice, № 48.

Ostrom E. 1990. Governing the Commons. Cambridge.

Parsons W. 1995. Public Policy: An Introduction to the Theory and Practice of Policy Analysis. Cambridge.

Sabatier P., Jenkins-Smith H. (eds.) 1993. Policy Change and Learning: An Advocacy Coalition Approach. Boulder.

Selznik F. 1949. TVA and the Grass Roots. Berkeley.

Skockpol T. 1985. Bringing the State Back In: Strategies of Analysis in Current Reseach. — Evans P., Reuschemeyer D., Skockpol T. (eds.) Bringing the State Back In. Cambridge.

Teisman G. 2000. Models for Researsh into Decision-Making Process: On Phases, Streams and Decision-Making Rounds Models. — Public Administration, vol. 78, № 4.

Weaver R., Rockman B. 1993. Assessing the Effects of Institutions. — Weaver R., Rockman B. (eds.) Do Institutions Matter? Government Capabilities in the United States and Abroad. Washington.