ЧАСТЬ I. Проблемное поле теории принятия политических решений

Принятие политических решений (ППР) — это сложный динамический процесс, чья гиперкомплексная структура создает масштабную проблему для построения адекватных теоретических моделей. Как справедливо замечает профессор Гарвардского университета Б.Нельсон, “если принять во внимание объем стоящих перед специалистами задач, представляется, что моделирование целого пока остается за пределами возможностей отрасли” [Нельсон 1999: 552]. Тем не менее за последние полвека учеными было предпринято немало попыток “взять высоту” — выработать целостную концепцию процессов ППР.

Прежде чем рассматривать содержание сформулированных на сегодняшний день концепций, следует сказать несколько слов о главных методологических проблемах, встающих при их конструировании. В первую очередь речь идет о различии между двумя основными подходами к осмыслению ППР — нормативно-прескриптивным и дескриптивно-экспликативным. Эти магистральные метаподходы исходят из противоположных способов восприятия проблемы: прескриптивный подход ориентирован на создание формальных, нормативно оптимизированных моделей; дескриптивный — на построение эмпирически обоснованных моделей реальных практик ППР (с раскрытием глубинных мотивов действий акторов). Остановимся на них подробнее.

Нормативно-прескриптивный подход. Среди сторонников такого подхода много специалистов по математическим и кибернетическим методам, экономистов, философов, разрабатывающих политические принципы и идеологические доктрины, а также юристов. В рамках данной парадигмы мир политических решений понимается как нечто, поддающееся реконструкции посредством идеальной модели, выступающей в качестве универсального эталона. Политические действия оптимизируются с помощью формальных правил (норм) и процедур, а главным предметом исследования становятся так наз. “задачи выбора”, связанные с созданием формальных алгоритмов и оптимизацией акта принятия решения [1] .

При подобном аналитическом подходе ППР интерпретируется сквозь призму нормативно заданной, формализованной (на математическом или логическом уровне) и непротиворечивой модели, предписывающей принимающим решения лицам выполнение некоего набора операций в соответствии с фиксированными критериями. Сама же процедура принятия решения предстает в виде законодательно регламентированной рациональной обработки потока информации или документооборота, осуществляемого беспристрастными администраторами.

Преимуществом рассматриваемого подхода является то, что он позволяет рационализировать и оптимизировать процесс ППР, четко обозначить оценочные критерии и управленческие правила, произвести математически точные расчеты выгод и издержек альтернативных вариантов решения. Вместе с тем нельзя не отметить, что он предполагает известное абстрагирование исследователя от “неидеальной политической практики”, на которую воздействует множество экстрарациональных факторов социально-гуманитарного плана (индивидуальные и групповые интересы, ценности и установки, эмоции и обычаи и т.д.). Ведь в реальной жизни государственные органы — это не армия роботов, усердно перерабатывающих информацию, а скорее арена схватки различных индивидов и социальных группировок.

Дескриптивно-экспликативный подход. В рамках указанного подхода, который особенно популярен среди психологов, управленцев, политологов и социологов, внимание фокусируется не только на “видимых” (формализованных) нормах и процедурах, но и на “теневых” механизмах и неформальных правилах игры. Наряду с количественной обработкой данных, здесь применяются и методы качественного анализа информации, прежде всего метод “изучения случая или прецедента” (case study). При рассмотрении процесса ППР учитываются самые разные факторы: от социальных сетей и индивидуальных мотиваций до макроэкономических условий, организационных иерархий и социокультурных стереотипов. Итоги подобных наработок нередко обобщаются в эмпирически верифицируемых теоретических моделях [2] . Не случайно в фундаментальных социальных исследованиях систем ППР доминируют дескриптивно-экспликативные подходы, тогда как в прикладных заметнее роль нормативно-прескриптивных моделей, обосновывающих практические рекомендации для политиков [см. Quade 1989].

К очевидным достоинствам дескриптивно-экспликативного подхода можно отнести ориентацию на детальный эмпирический анализ и связанную с этим комплексность теоретических моделей процесса ППР. К его недостаткам — громоздкость методики и отсутствие практических выводов и рекомендаций.

Принимая во внимание сложность и многомерность феномена ППР, многие специалисты пытаются найти пути соединения сильных сторон обоих метаподходов. Так, по мнению известного отечественного ученого Л.Евланова, комплексная концепция управленческих решений должна характеризоваться “всесторонним учетом всех аспектов, а также рациональным использованием логического мышления и интуиции субъекта управления, математических методов и вычислительных средств при формировании и выборе решения” [Евланов 1984: 17]. Вместе с тем следует отметить, что взаимопроникновение дескриптивного и прескриптивного подходов чаще всего наблюдается в прикладных исследовательских методиках. Такая ситуация объясняется тем, что ни одно количественное исследование не может обойтись без сбора и анализа эмпирических данных, а это, в свою очередь, неизбежно порождает потребность в дескриптивной индукции.

Истоки другого (и, быть может, наиболее важного) “водораздела” между концепциями ППР кроются в двойственной природе государственных организаций, представляющих собой одновременно и системную целостность, и агрегатное множество отдельных индивидов и групп. В построениях одной группы ученых делается упор на организационную целостность, что позволяет отнести их к категории холистских, или моноагрегатных [3] . Но существуют и концепции, где на первый план выдвигается фрагментированность организаций, наличие в них конкурирующих группировок, суборганизаций и индивидов, преследующих свои интересы. Такого рода подходы можно назвать компонентными, или полиагрегатными. Разумеется, между этими двумя теоретическими лагерями нет непреодолимой пропасти; речь идет, скорее, о смещении акцентов, о неких условных таксонах, характеризующих доминирующие векторы и стили анализа в рамках той или иной концепции (например, холистичность “рационалистов” versus фрагментаризм “инкременталистов”).

Исходя из выделенных таксонов, концепции ППР (а на сегодняшний день их около десятка) можно разделить на два кластера: холистский и полиагрегатный. Методологическая оправданность такого разделения обусловлена прежде всего тем, что в соответствующих группах моделей по-разному интерпретируются структура государственной организации и содержание процесса государственного управления. Налицо серьезные расхождения и в оценках соотношения между целым и компонентами в рассматриваемой сфере: на методологическом уровне это проявляется в форме дихотомии “холизм / индивидуализм”, на предметно-теоретическом — как дихотомия “структуры и агента”. Кроме того, в рамках современных подходов мы сталкиваемся с так наз. “дуализмом агентов”, к которым причисляют как организации (государственные институты), так и отдельных индивидов, из которых эти организации состоят [см. Штомпка 1996: 268-276; Turner 1996: 108-110].

С известными оговорками, к “холистским” можно отнести концепции ограниченной рациональности (Г.Саймон и др.), сетевой структуры (Д.Ноук, П.Ричардсон, Х.Хекло и др.), динамического цикла (Д.Андерсон, Б.Дженкинс и др.) и организационного институционализма (Д.Марч, Д.Олсен и др.). В полиагрегатный кластер входят модели бихевиорализма (Г.Лассуэлл, Д.Лернер и др.), всеобъемлющей рациональности (К.Эрроу, Э.Даунс и др.), инкрементализма (Ч.Линдблом, И.Дрор и др.) и групповой репрезентации (Р.Даль, Ф.Шмиттер и др.). Конечно, существуют и переходные модели, однако эти две линии в интерпретации ППР отчетливо прослеживаются на протяжении всей полувековой истории разработки политико-управленческих концепций. Формирование и развитие обоих подходов шло параллельно, причем каждый из них влиял на другой, поэтому, рассматривая конкретные модели ППР, предпочтительнее придерживаться хронологического принципа.

Бихевиоралистская модель

Бихевиоралистский подход к анализу политики зародился еще в 1920 — 1930-е годы в Чикагском университете, где в то время на факультете политической науки преподавали Ч.Мерриэм и Г.Лассуэлл. Именно в работах последнего (написанных в 1930 — 1950-х годах) и была дана классическая бихевиоралистская трактовка ППР. Основу этой трактовки составило положение о том, что принятие политического решения есть форма человеческого поведения, которое регулируется такими психологическими механизмами, как стимулы и мотивы, установки и реакции.

В модели Лассуэлла получили отражение все три уровня  (макро-, микро- и мезо-) политического процесса. На макрополитическом уровне происходит распределение между людьми ключевых “ценностей” (ресурсов) посредством государственных институтов [4] . Микроуровнь — это индивидуальное поведение человека, на которое влияют психологические качества личности. Указанные качества неизбежно сказываются на любом решении, разрабатываемом, принимаемом или осуществляемом “человеком политическим” (homo politicus) [5] . Что же касается мезоуровня, то он обеспечивает соединение “частных мотивов” (private motives) с общественным интересом (public interest). Такое соединение, согласно Лассуэллу, нередко осуществляется путем сублимации частных влечений: распредмечивая и освобождая собственное “эго”, политик конвертирует персональные проблемы в общественные (compensation/replacement). И все же главным инструментом подобного соединения выступают институты (связанные с властью, образованием, благосостоянием и т.д.), которые распределяют важнейшие ценности. Именно под их воздействием лицо, принимающее политическое решение, постепенно замещает частные мотивы общественным интересом, содержание которого раскрывается с помощью политического анализа (в лассуэловской версии очень похожего на психоанализ) [Lasswell 1948: 105-107].

Лассуэллом была разработана и оригинальная концепция элиты как агента государственной политики. В соответствии с этой концепцией, правящая элита состоит из конкурирующих групп влияния, обладающих различными ресурсами: ресурс военной и полицейской элиты — насилие, агитаторов — коммуникация, бюрократии — организация, предпринимателей — коммерция и т.д. Следует также отметить, что, несмотря на скептическое отношение к рациональным компонентам принятия решений, американский ученый одним из первых указал на необходимость внедрения в практику прикладного политического анализа, возлагая на него огромные надежды.

В целом бихевиоралистская модель была построена на сочетании анализа общественных институтов, интересов и ценностей с исследованием психологии лиц, участвующих в принятии политических решений, при том что факторам второго рода отводилась решающая роль в политико-управленческом процессе. Для политологов и психологов, занимавшихся в 1960 — 1970-е годы анализом ППР как индивидуально-группового процесса, данная модель выступала в качестве базовой (концепция группового мышления И.Яниса [6] , психология лидерства Ф.Гринстайна и др.).

Когнитивистская модель ограниченной рациональности

Хотя бихевиоралистская концепция не отрицала значения сбора и анализа информации в процессе ППР, вопросы рационального обоснования политического решения всегда оставались на ее периферии. Стремление найти теоретические ответы на эти вопросы и побудило выпускника факультета политической науки Чикагского университета, будущего Нобелевского лауреата Г.Саймона [7] приступить к разработке собственной концепции, в конечном итоге получившей название “модель ограниченной рациональности”.

В своих построениях Саймон исходил из того, что государственные организации постоянно сталкиваются с общественными вызовами, требующими серьезного осмысления. В связи с этим он предлагал использовать для интерпретации управленческих решений когнитивный подход [8] , нацеленный на прояснение роли знаний и их структуры в процессе ППР. В отличие от Лассуэлла, ориентировавшегося на психоанализ фрейдистского толка и относившего к ключевым детерминантам данного процесса внерациональные факторы, Саймон выделял в качестве базовых именно когнитивные механизмы, взяв на вооружение девиз Просвещения “знание — сила”.

Еще в своей первой крупной работе “Административное поведение” ученый отмечал, что эффективность административных решений напрямую зависит от качества интеллектуального сопровождения процесса их принятия, и указывал, что практическое исполнение решения должна предварять мыслительная работа по его подготовке [см. Simon 1947]. Согласно его трактовке, когнитивистский подход к ППР должен был состоять в выявлении и структурировании проблемы, в сборе и переработке релевантной информации и, наконец, в определении и выборе путей ее “снятия”. При этом Саймон опирался на прагматистскую концепцию “решения проблем” Д.Дьюи [9] , соединяя ее с идеей системной обработки, передачи, обмена информацией внутри и между государственными организациями, крайне популярной в 1950 — 1960-е годы в связи с масштабным внедрением компьютерной техники в различные сферы научной и практической деятельности.

Основным агентом принятия решений Саймон считал государственную организацию как иерархический институт, включающий в себя индивидов и их группы, объединенные общими целями. “Большая часть организационных решений, — констатировал он, — это групповые, или составные, решения, а не решения отдельного человека” [Саймон и др. 1995: 212]. Сам государственный механизм отождествлялся им с информационной системой, которая на “выходе” продуцирует коллективно подготовленные решения [10] . Несмотря на сложные иерархические отношения и нередко конфликтные неформальные взаимодействия между различными подразделениями и ведомствами, группами и индивидами, государственная организация казалась ему целостной системой со своими целями и принципами, “разумом и памятью”, ценностями и ресурсами. Саймон нередко сравнивал ее с информационной системой, смело редуцируя это противоречивое объединение людей с разнонаправленными интересами к образу некой единой “СуперЭВМ”.

Задачу лиц, принимающих решения, Саймон видел прежде всего в том, чтобы привести комплексную проблему к элементарному виду. Исследователь выделял два типа проблем: достаточно структурированные (well-structured) и недостаточно структурированные (ill-structured), указывая, что рутинному решению поддаются лишь первые из них. Поэтому он полагал необходимым разбивать проблемы второго типа на элементарные вопросы, дабы политик или администратор мог вырабатывать (отбирать) проекты решений, осуществляя эвристические операции.

Предлагаемая Саймоном объяснительная концепция свидетельствует о прескриптивном характере его модели. Ученый придавал огромное значение рациональности в процессе принятия и оптимизации политических решений. Вместе с тем он критиковал концепцию так наз. “всеобъемлющей рациональности”, выдвигавшуюся рядом экономистов утилитаристского направления. Не считая людей (вообще) абсолютно рациональными существами, Саймон был убежден, что они стремятся поступать рационально. Рациональность трактовалась им как “селекция предпочтительных альтернатив поведения, исходящих из некой системы ценностей, при помощи которой можно оценить последствия поступков” [Simon 1947: 84]. Отсюда следовало, что решения есть не просто обработка и производство информации, а совокупность операций по формированию набора вариантов решения с последующей их селекцией в соответствии с предварительно определенными целями и критериями эффективности.

Формулируя нормативно-прескриптивную модель повышения эффективности административного управления путем оптимизации самого процесса ППР, Саймон осознавал, что у людей и организаций имеется предел рациональности. В связи с этим во втором издании “Административного поведения” (1957) им был высказан и обоснован тезис об “ограниченной рациональности” (bounded rationality).  Такая ограниченность, по мнению Саймона, объясняется прежде всего тем, что лимитированы сами мыслительные возможности человека, которые далеко не всегда адекватны уровню неопределенности проблемных ситуаций, возникающих в менеджменте. Кроме того, организации как центры принятия решений довольно редко обладают всей нужной для этого информацией. Но главное, нет полной ясности в отношении общих нормативных целей и средств, при помощи которых можно было бы оценить содержание и дизайн решения. Исходя из данных соображений, Саймон предложил отказаться от использования понятия “оптимальное решение” (т.е. наиболее эффективное и рационально обоснованное), заменив его понятием решения “удовлетворительного” (satisfying).

Концепция ограниченной рациональности вызвала огромный интерес в сообществе политологов и была оценена как “крупный теоретический вклад в дело исследования принятия решений” [Parsons 1995: 353]. Методологические построения Саймона оказали серьезное влияние на весь спектр политико-управленческих теорий. Но они встретили и немало критических откликов, один из которых лег в основу инкременталистского подхода.

Инкременталистская модель

Основным оппонентом Саймона выступил профессор Йельского университета Ч.Линдблом, разработавший собственную, инкременталистскую [11] , модель принятия решений. Его статья “Наука продвижения до конца” (1959) дала толчок первой крупной научной дискуссии о природе и механике государственных решений, продолжавшейся пару десятилетий. Методологической базой инкременталистской концепции, призванной, по мнению ее создателя, соединить в себе дескриптивный и нормативный подходы, послужила теория плюрализма и групп интересов, разработанная в политологии и политэкономии.

В чем же состоит суть концепции Линдблома? Дать однозначный ответ на этот вопрос не просто, поскольку содержание концепции сильно эволюционировало, а ее идеи и положения не один раз пересматривались и перерабатывались. И все же в ней можно выделить несколько неизменных элементов. Согласно инкременталистской модели:

— в условиях разделения властей ППР — это процесс взаимного приспособления и конкуренции игроков, ведущих между собой трудную борьбу и долгий торг;

— основное значение при выборе решения имеет не столько рациональное обоснование идеальных общих целей, сколько различия (нередко коренные) в интересах индивидов и групп, участвующих в принятии того или иного государственного акта;

— теоретический анализ играет в ППР незначительную роль ввиду постоянного дефицита знаний, информации, ресурсов и времени, ограниченных возможностей человеческого интеллекта, а также перманентной неопределенности социальной среды, плохо поддающейся контролю [12] ;

— необходимо ориентироваться не на “оптимальные”, а на “маргинальные” решения, обеспечивающие не радикальное изменение, но некоторое приближение к “снятию” проблемы;

— следует двигаться медленно, “малыми шагами”, разбивая крупные проблемы на более мелкие;

— при сравнении альтернативных вариантов решения нужно исходить из онтологического единства, взаимосвязи и взаимообратимости целей и средств их достижения.

Взгляды Линдблома неоднократно претерпевали изменения. Если в 1950 — 1960-х годах он выступал приверженцем классического плюрализма (в духе Р.Даля), то со второй половины 1970-х годов в его работах начинает звучать критика современной представительной демократии. Так, в частности, в книге “Политика и рынки” (1977) им был сформулирован тезис о политическом неравенстве и неоправданно высоком влиянии корпоративных группировок крупного бизнеса на принятие государственных решений. Кроме того, он все чаще скептически отзывается о потенциале общенационального “демократического интеллекта”, который вытесняется узким разумением бюрократии в государственной политике. Еще в середине 1960-х годов говоривший о принципе взаимного сближения или взаимоадаптации конкурирующих сторон (partisan mutual adjustment), Линдблом начинает акцентировать тот факт, что в вопросах собственности, дохода и благосостояния бизнес-элите и группам наемных работников никогда не удавалось плавно приспособиться друг к другу и мирно договориться между собой. Ученый заостряет также внимание на той роли, которую играют в продвижении ключевых политических решений идеология и стереотипы общественного мнения.

Инкременталистская модель, выросшая из критики рационалистской концепции Саймона, в свою очередь была подвергнута критическому разбору. Ее оппоненты выдвинули ряд весьма серьезных контрутверждений. Прежде всего, инкрементализм был объявлен маргинальным и консервативным подходом, который может привести к застою и стагнации из-за блокирования всех неотложных радикальных альтернатив. Кроме того, многие ученые сочли его несистематичным и необъективным, отводящим чрезмерно большую роль в определении дизайна решения субъективным и конъюнктурным оценкам. Наконец, слабость инкрементализма заключалась в том, что в качестве модели выработки решений он был не намного дешевле своего рационалистского аналога [Smith, May 1980: 151-152]. По общему заключению, этот подход мог работать лишь в узком диапазоне рутинных, стабильных, бесконфликтных и прогнозируемых решений, преимущественно краткосрочных и симплексных.

Смешанно-средние модели

Несмотря на изначальную установку на сочетание нормативного и дескриптивного подходов, в теории Линдблома использовался преимущественно эмпирический анализ реальных противоречий конкурирующих агентов. Со своей стороны, концепция Саймона была нацелена на нормативное моделирование идеального типа эффективных решений единой организации. Возникал вопрос: можно ли создать модель, соединяющую в себе преимущества теорий ограниченной рациональности и инкрементализма и лишенную их недостатков? Подобные попытки предпринимались неоднократно. К числу наиболее известных из них относятся две так наз. средние, или смешанные, модели, разработанные в 1960-е годы: нормативно-оптимальная (normative-optimal) модель израильского политолога Й.Дрора [см. Dror 1964] и модель смешанного сканирования (mixed-scanning) профессора Университета Джорджа Вашингтона А.Этциони [см. Etzioni 1967].

В своей модели ППР Дрор стремился учесть как рациональные, так и экстрарациональные составляющие процесса принятия решений и соединить нормативно-прескриптивный подход с аналитико-дескриптивным. “Если в чем и есть нужда, — полагал он, — так это в модели, которая отражала бы реальность, будучи при этом направлена на ее усовершенствование” [Dror 1964: 164]. Одновременно он считал целесообразным включить в такую модель доминирующие ценности общества. Вместе с тем вклад самой “общественности” в принятие государственных решений оценивался им как крайне незначительный. Будучи убежден, что решающая роль в данной сфере принадлежит “политико-управленческому персоналу” (т.е. политикам, бюрократам и экспертам), Дрор подчеркивал необходимость совершенствования соответствующих организационных структур и внедрения в государственный менеджмент научных знаний и информационных технологий. Именно такой акцент и навлек на него обвинения в определенном “технократическом менеджериализме” [Parsons 1995: 298].

Несколько иной характер носила концепция, сформулированная Этциони. Согласно данной концепции, государственные решения — это не только деятельность элиты и бюрократии, но и совокупная активность всех социальных общностей. Руководствуясь этим соображением, ученый включил в свою модель весь социальный контекст принятия решений (имеющий с последними “кибернетическую” связь): общественные процессы и социетальное сознание, структуру власти и распределение знаний между разными группами людей, социальные нормы и ценности, и т.д.

Хотя Этциони и использовал некоторые идеи Саймона и Линдблома, его не устраивал ни рационализм первого, ни инкрементализм второго. Так, признавая, что серия малых шагов способна породить крупные политические изменения, он указывал на отсутствие в концепции инкрементализма каких-либо механизмов, которые позволяли бы обеспечить “аккумуляцию” этих “шагов” и избежать движения по кругу или в никуда [Etzioni 1967: 387]. Стремясь преодолеть слабые стороны обоих подходов, он предлагал для процесса ППР иную логику. По его мнению, начинать надо было с широкого, “горизонтального”, сканирования “проблемы насквозь” (across the problem) с тем, чтобы выявить наиболее важные сектора, и лишь потом переходить к детальному “вертикальному” анализу альтернатив решения отдельных ее составляющих. При этом Этциони различал два типа государственных решений: “фундаментальные” (стратегические решения на долгосрочную перспективу) и “инкрементальные” (рутинные), подчеркивая, что фундаментальные решения определяют направление государственной политики и задают те рамки, в которых принимаются инкрементальные решения.

В своих рассуждениях Этциони долгое время исходил из того, что использование знаний может повысить эффективность решений, хотя и отмечал, что знания, как правило, опосредованы ценностями социума. Однако к концу 1980-х годов его взгляды на соотношение когнитивных и эмоциональных составляющих процесса ППР заметно изменились. Резко порвав со “старой рациональностью”, делавшей упор на “логико-эмпирические” факторы принятия решений (научное знание и информация), он стал выдвигать на первый план так наз. “нормативно-аффективные” факторы (ценности и эмоции). Более того, в вышедшей в 1988 г. работе “Моральное измерение” он сформулировал тезис о том, что научное представление, согласно которому люди стремятся найти наиболее эффективные средства достижения целей, в принципе устарело и сменилось осознанием того, что, выбирая такие средства, человек руководствуется в основном эмоциями и ценностными ориентирами, и лишь во вторую очередь — логико-эмпирическими выводами [Etzioni 1988: XI]. В известном смысле данное заключение “замкнуло круг” политико-управленческих дискуссий 1940 — 1960-х годов, стимулированных полемикой между Лассуэллом и Саймоном. Критическая рефлексия моделей ППР завершились общетеоретическим возвратом к приоритету ценностно-эмоциональных компонентов.

Модель всеобъемлющей рациональности

В последние десятилетия ХХ в. вера ученых, занимающихся политико-управленческими проблемами, в рациональную природу политических решений заметно ослабла. Тем не менее в этот период продолжала активно развиваться группа концепций, созданных в рамках различных версий теории рационального выбора [13] и обычно объединяемых под общим названием “модель всеобъемлющей рациональности” (comprehensive rationality).

В становлении методологии рационального выбора огромную роль сыграла классическая экономическая теория утилитаризма (Смит, Бентам). Не случайно многих теоретиков рационального выбора причисляют к так наз. “неоклассической школе”, исходящей из эпистемологической универсальности модели “homo economicus”, а соответственно — и абсолютной адекватности экономического подхода при решении социальных проблем. Этот подход, полагает Беккер, раскрывает суть любого человеческого поведения; “он применим к поведению богачей и бедняков, пациентов и врачей, бизнесменов и политиков, учителей и учащихся” [Беккер 1993: 29-30]. Согласно представлениям лидера чикагской школы, в политике, как и в экономике, люди действуют в условиях рыночной конкуренции, где каждый из индивидов пытается добиться собственных целей.

Обобщив ключевые положения теории рационального выбора, в ней можно выделить следующие базовые “аксиомы”, каждая из которых строится на методологическом индивидуализме и исходит из идеи первичности индивида как главного агента (актора) политического процесса:

— акторы стремятся максимизировать свои выгоды и минимизировать издержки;

— акторы имеют осознанные интересы и определенные цели, которых они стремятся достигнуть при помощи оптимальных средств;

— акторы обладают необходимой для принятия решений информацией об альтернативах и возможных следствиях их реализации;

— акторы делают разумный выбор между альтернативами на основе стабильных преференций и рациональных правил [см. Monroe 1991: 78; Green, Shapiro 1994: 14-17 и др.].

Некоторые политологи используют эти “аксиомы” при моделировании электорального поведения граждан, а также при объяснении процессов голосования, принятия судебных и административных решений.

Описанная логика отчетливо прослеживается в работах сторонников радикально-экономического подхода, в частности в монографии Э.Даунса “Внутри бюрократии” (1967), где проводится мысль о том, что в процессе принятия решений руководители преследуют главным образом свои эгоистические цели и отстаивают собственные интересы в условиях конкурентного политического рынка [14] . Считая такое поведение естественным, Даунс тем не менее весьма критически оценивает роль ведомств и администраторов в механизме ППР. По мнению ученого, беда бюрократических органов заключается не только в том, что они защищают собственные корпоративные интересы, но и в том, что они действуют по внутриаппаратным “законам”, в чем-то напоминающим знаменитые “законы Паркинсона” [15] .

Стремясь избежать примитивного экономического редукционизма, Даунс включает в свою концепцию анализ различного типа мотиваций работников административного аппарата, проводя различия между так наз. “явными” типами корпоративных мотивов (власть, доходы, престиж, комфорт и защищенность) и “смешанными” (лояльность организации, гордость за проделанную работу, ориентация на служение общественным интересам и контракт на выполнение определенного проекта). Вместе с тем исследователь приходит к выводу, что бюрократический процесс развивается по замкнутому кругу, в котором зачастую не находится места для решения общественных задач, и указывает на необходимость эффективного общественного контроля над деятельностью госаппарата.

Несколько иную трактовку механизма принятия государственных решений предлагает У.Нисканен, который полностью опирается на неоклассический экономический подход. Конструируя свою модель, Нисканен не просто отталкивается от представления о том, что чиновники стремятся к максимизации собственных выгод, но проводит прямую аналогию между государственными ведомствами и частными фирмами, чья деятельность нацелена на получение как можно более высокой прибыли. По заключению ученого, бюрократические структуры действуют почти так же, как рыночные организации, пытающиеся расширить зону своего влияния и принимающие решения о наиболее выгодном размещении ресурсов. Но если частные фирмы, стараясь максимизировать разницу между средними уровнями затрат и прибыли, увеличивают отдачу от каждого потраченного доллара, то в государственных органах повышение среднего уровня результативности предполагает все новые и новые финансовые вливания. В итоге принимаемые в госсекторе решения носят затратный и экстенсивный характер и нередко выражают интересы лишь самой бюрократии [16] .

Значительно более взвешенного подхода к процессу ППР придерживаются приверженцы концепции общественного выбора. Как отмечает М.Фармер, суть этой концепции состоит в том, что “политические решения и процессы, подобно экономическим, являются плодом индивидуальных решений или ‘выборов’, но таких индивидуальных ‘выборов’, которые связаны с совокупными результатами” [Фармер 1994: 53].

Основы теории общественного выбора были заложены в книге Дж.Бьюкенена и Г.Таллока “Расчет согласия” [cм. Бьюкенен, Таллок 1997], где анализируются механизмы перевода множества индивидуальных решений в коллективные политические акты в условиях так наз. рыночного демократического равновесия и свободной игры акторов. Главный тезис Бьюкенена и Таллока заключается в том, в подобной ситуации решения, предполагающие улучшение положения одной социальной группы за счет другой, не могут быть приняты единогласно, поскольку проигрывающая от такого решения группа не станет за него голосовать. Отсюда следует, что при принятии решений нужно избегать выдвижения заведомо непримиримых альтернатив, которые исключают поиск взаимовыгодной формулы согласия. В более поздних работах Бьюкенена появляется также тезис о необходимости институциональных “сдержек” общественного выбора. Формулируя понятие “конституционных ограничений” как совокупности правил игры и институциональных форм, вводящих эгоистическое поведение индивидов в определенные рамки, лидер вирджинской школы видит в таких ограничениях гарантию того, что лица, занимающие ключевые позиции в системе государственной власти, не будут действовать в ущерб интересам общества. Этот вывод, указывающий на роль институционального контекста в рыночном согласовании интересов [17] , послужил толчком к поиску путей соединения моделей рационального выбора с неоинституциональным подходом [cм. Shepsle 1989; Вейнгаст 1999].

Завершая рассмотрение концепции рационального выбора, следует упомянуть, что она внесла немалый вклад в политическую теорию. Важное значение в этом отношении имела уже сама постановка вопросов о критериях эффективности, о правилах оптимизации принимаемых решений и о микро-макропереходах между индивидуальной и коллективной активностью. Кроме того, именно благодаря усилиям работающих в данной парадигме ученых в научный оборот вошли многокритериальные “матрицы преференций”, правила максимакса (максимизации выгод) и минимакса (минимизации издержек) и были найдены способы сравнения альтернатив в условиях неопределенности. Наконец, методология рационального выбора способствовала разработке проблемы трансформации индивидуальных и коллективных действий в процессе принятия решений. Так, в модели социального выбора Дж.Коулмена выявлены три фазы взаимотрансляции индивидуального и коллективного: (1) “макро-микропереход”, в ходе которого макрообъект “задает” характер активности агента; (2) “микро-микропереход”, когда “заданный стимул” порождает “реакцию”; (3) “микро-макропереход”, обеспечивающий “обратную связь и агрегирование индивидуальных действий” [Coleman 1990: 19-23].

Вместе с тем нельзя не отметить, что концепция рационального выбора (и особенно — модель тотальной рациональности) встретила жесткую критику со стороны многих специалистов по проблемам ППР [см. Monroe 1991: 80-81]. Весьма сильный удар по позициям сторонников данной концепции нанесли, в частности, исследования в области когнитивной психологии, которые продемонстрировали слабость их базового постулата относительно наличия у акторов необходимой для выбора оптимального варианта решения информации и устойчивой системы преференций. В середине 1990-х годов, после выхода в свет книги Д.Грина и Й.Шапиро “Патология теории рационального выбора” (1994), под вопрос были поставлены сами основы подхода, а его наиболее радикальные версии оказались по сути опровергнуты [cм. Green, Shapiro 1994; Friedman 1996].

Беккер Г. 1993. Экономический анализ и человеческое поведение. — Thesis, т. 1, вып. 1.

Бьюкенен Дж. 1997. Сочинения. Т. 1. М.

Бьюкенен Дж., Таллок Г. 1997. Расчет согласия. — Бьюкенен Дж. Сочинения. Т. 1. М.

Вейнгаст Б. 1999. Политические институты с позиций концепции рационального выбора. — Гудин Р., Клингеманн Х.-Д. (ред.) Политическая наука: новые направления. М.

Евланов Л.Г. 1984. Теория и практика принятия решений. М.

Ларичев О.И. 2000. Теория и методы принятия решений, а также Хроника событий в Волшебных Странах. М.

Нельсон Б. 1999. Социальная политика и управление: общие проблемы. — Гудин Р., Клингеманн Х.-Д. (ред.) Политическая наука: новые направления. М.

Плотинский Ю.М. 2001. Модели социальных процессов. М.

Саймон Г. 1993. Рациональность как процесс и продукт мышления — Thesis, т. 1, вып. 3.

Саймон Г., Смитбург Д., Томсон В. 1995. Менеждмент в организациях. М.

Фармер М. 1994. Рациональный выбор: теория и практика. — Полис, № 3.

Швери Р. 1995. Теория рационального выбора: аналитический обзор. — Социологический журнал, № 2.

Штомпка П. 1996. Социология социальных изменений. М.

Шумпетер Й. 1995. Капитализм, социализм и демократия. М.

Эддоус М., Стэнсфилд Р. 1997. Методы принятия решений. М.

Coleman J. 1990. Foundations of Social Theory. Cambridge, L.

Dror Y. Muddling Through — ‘Science’ or Inertia. — Public Administration Review, № 24.

Etzioni A. 1967. Mixed Scanning: A “Third” Approach to Decision-Making. — Public Administration Review, № 27.

Etzioni A. 1988. The Moral Dimension: Toward a New Economics. L., N.Y.

George A. 1980. Presidential Decision-Making in Foreign Policy: The Effective Use of Information and Advice. Boulder.

Green D., Shapiro I. 1994. Pathologies of Rational Choice: A Critique of Application in Political Science. L., New Haven.

Friedman J. (ed.) 1996. The Rational Choice Controversy: Economic Models of Politics Reconsidered. L., New Haven.

Janis I. 1972. Groupthink: Psychological Studies of Policy Decisions and Fiascoes. Boston.

Lasswell H. 1948. Power and Personality. N.Y.

Lindblom Ch., Woodhouse E. 1993. The Policy-Making Process. Upper Saddle River.

Monroe K.R. 1991. The Theory of Rational Action: What Is It? How Useful Is It for Political Science? Political Science: Looking in the Future. — Crotty W. (ed.) The Theory and Practice of Political Science. Vol. 1. Evanston.

Parsons W. 1995. Public Policy: An Introduction to the Theory and Practice of Policy Analysis. Aldershot.

Quade E. 1989. Analysis for Public Decisions. Englewood Cliffs.

Shepsle K. 1989. Studying Institutions: Lessons from the Rational Choice Approach. — Journal of Theoretical Politics, vol. 1.

Simon H. 1947. Administrative Behavior: A Study of Decision-Making Processes in Administrative Organizations. N.Y.

Simon H. 1960. New Science of Management Decision. Evanston, N.Y.

Smith G., May D. 1980. The Artificial Debate between Rationalist and Incrementalist Models of Decision Making. — Policy and Politics, № 8.

Turner B. 1996. Actions, Actors, Systems. — The Blackwell Companion to Social Theory. Oxford.

Продолжение следует