Бойко С.С.

(аспирант РАГС при Президенте РФ,магистр политических наук)

Перспективы дисциплины государственное управление и политическая наука в России

Перед современным российским обществом остро стоит вопрос об эффективности государственного управления, о границах вмешательства государства  в частную и общественную жизнь.  Другими словами мы пытаемся понять, как нам достичь «достойного правления». Под «достойным правлением» нами понимается определенное сочетание качества демократии  (степень соответствия таким нормам как представительность, подотчетность, равенство и участие) и эффективность управления.[1] Под эффективностью управления, в свою очередь, мы понимаем сочетание «технической» и «экономической» эффективности. «Техническая» эффективность (effectiveness) относится к тому, насколько имеющиеся альтернативы приводят к достижению ранее оцененного результата действия, то есть к некой цели. Иными словами «техническая» эффективность означает, в какой мере были достигнуты нами поставленные цели, реализованы потенциальные возможности, выполнены установленные задачи и т.п.[2] «Экономическая» эффективность (efficiency) относится к некой совокупности усилий, которые требуются для достижения необходимого уровня «технической» эффективности, то есть степени реализации поставленной цели. Это характеристика соотношения результатов и затрат по достижению поставленных целей.[3]

Российская традиция государственного управления имеет многовековую историю. Ее складывание приходится на конец XV века, когда в правление великого князя Ивана III (1462-1505) была сформирована приказная система, просуществовавшая до н. XVIII в. т.е. до реформ Петра I. Не вдаваясь в глубокий исторический анализ, следует отметить  ряд особенностей российской системы государственного управления: во-первых, при всем отличие исторических эпох,  она характеризуется ориентацией на «суверена» в лице – царя, императора, первого генерального секретаря, президента; во-вторых, отсутствием  и/или слабостью парламентаризма как законодательного и представительного политического института; в третьих, отсутствием и/или слабостью контроля со стороны общества (или точнее, со стороны тех или иных общественных агентов). Таким образом, в российской традиции государственного управления отсутствовала качества демократии, а если присутствовали, то они были довольно слабыми. Это приводило к  тому, что цели установленные «сувереном» не разделялись или прямо противоречили общественными агентами[4], что приводило к сужению поддержки с их стороны и низкой «технической» и «экономической» эффективности, так как большие затраты приходилось нести на преодоление сопротивления общества, на контроль сверху за исполнением принятых решений. Отсюда вытекает следующее: во-первых, постоянные реорганизации, ведь легче создать новую организационную структуру, чем решать вновь возникающие проблемы посредством старых; во-вторых, попытки карательными и даже террористическими методами  обеспечить функционирование государственного аппарата, который в конечном итоге оставался сильно бюрократизированным и коррумпированным; в-третьих, государственное управление было слабо восприимчиво к инновациям.

В 90-е годы ситуация изменилась. В ходе политической и социально-экономической трансформации в российскую систему государственного управления впервые были включены в значительной мере такие нормы как представительность, подотчетность, равенство и участие, т.е. все то, что мы определили как качество демократии. Даже усиление авторитарных тенденций в начале XXI века не повернуло ситуацию вспять. В значительной степени сохраняются состязательные, конкурентные выборы; развивается местное самоуправление, активно действуют некоммерческие и негосударственные организации. Поэтому пессимистический настрой некоторых экспертов, по нашему мнению, является несколько преувеличенным. Тем не менее, реформы 90-х годов продемонстрировали и демонстрируют низкое качество государственного управления. Это в том числе и ситуация сложившаяся с институционализацией дисциплины государственное управление, которая существует у нас в рамках специальности «государственное и муниципальное управление». Здесь достигнуты значительные вроде бы успехи. Разработаны соответствующие учебные программы и курсы, издаются множество учебных пособий, выпускаются специалисты. Например, в том же МГУ существует факультет государственного управления, который существует уже 6 лет.

Однако, с одной стороны, наблюдается явная редукция данных учебных планов и программ к чисто юридическим или экономическим дисциплинам. Этому соответствует и политические установки многих политических деятелей. Вспомним, «хозяйственный» имидж Ю. М, Лужкова. В исследовательском плане, нишу анализа государственного управления у нас прочно заняли экономисты, которые придерживаются неолиберальных экономических постулатов. Хотя в последние четыре года, во многом благодаря деятельности тех, кто придерживается неоинституциональных подходов в экономики, происходит  возвращение к политическим институтам. С другой стороны, множество некоммерческих и негосударственных организаций, которые стали одним из наиболее важных источников ретрансляции западных практик государственного и муниципального управления (технологии «социального заказа», различные методики социально работы – патронаж и т.д.) делает упор на роль НГО/НКО как основных агентов проведения государственной и муниципальной политики. При этом, по моему мнению, все больше преобладают попытки выхолостить демократическую и активистскую составляющую «третьего сектора», превратив их в некий придаток государственных и муниципальных органов власти. Примечателен в этом плане Всероссийский социальный форум в Перми в ноябре 2004 года, в котором впервые отказались принять участие в знак административного давления властей ряд крупных пермских правозащитных и экологических организаций.

   Тем не менее,  вопрос о путях дальнейшего развития специальности и дисциплины «государственное и муниципальное управление» встает в свете предстоящей административной, муниципальной и политической реформ очень серьезно.

 Во-первых, как нам кажется, следует преодолеть редукционизм в сторону юридических и экономических дисциплин. Государственное управление – это не административное и конституционное право или неоинституциональная  экономика или экономика общественного выбора. Не будем забывать, что государственное управление – это, прежде всего, отрасль политического знания. Вудро Вильсон в своей статье 1886 года «Наука государственного управления» утверждал, что «наука о государственном управлении стала последним достижением политической науки»[5]. Впрочем, нас могут обвинить в редукционизме в пользу политологии. Хотя скорее надо говорить об опасности превращения дисциплины «государственное управление» в выхолощенную от политического и публичного пространства в чистую «управленческую» дисциплину. Печальный опыт такого подхода мы наблюдали в СССР, когда «теорию управленческих решений» выхолостили в голые абстракции. Административно-политическая дихотомия государственного управления представляется сейчас скорее этап в развитии теории[6]. Современный анализ государственных политик показывает скорее взаимное переплетение того и другого[7].  Поэтому, «государственное и муниципальное управление» необходимо реинтегрировать в рамках политологических факультетов и отделений. Надо четко сформулировать, что политологи  не только представляют идеологию, но и разрабатываю государственные планы, а также оценивают результаты их реализации.

Во-вторых, необходимо всестороннее исследование  процесса государственного и муниципального управления, который протекает на современном этапе. Прежде всего, понять в какой мере практики, предлагаемые в рамках других традиций, адаптируются в российских условиях. «Политика  нашего государства, - писал Вудро Вильсон в к XIX в. о перспективе американской науки о государственном управлении, - должна стать пробным камнем для всех теорий». Нам предстоит пройти тот же путь. И здесь мы должны отказаться от двух крайностей – с одной стороны, некритическое принятие теорий и практик, разработанных в других странах, а с другой – совершать очередные попытки по «изобретению велосипеда». Таким образом, вырисовывается значительная программа работы как по освоению опыта политико-управленческих дисциплин, наработанного за последние 50 лет, так и выработка новых знаний о том как достичь достойного правления.